Oleh: Nasrulloh, S.Ag., M.Hum.
(Pengurus MUI Kab. Bekasi Bidang Penelitian, Pengkajian dan
Pengembangan Ilmu Pengetahuan)
Pendahuluan
Peraturan
Daerah tentang Pariwisata Kabupaten Bekasi, selanjutnya dalam tulisan ini
disebut Raperda Pariwisata, baru-baru ini digulirkan. Raperda ini bertujuan
mengganti Perda No. 7 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Kepariwisataan. Raperda
ini sempat dibahas pada tahun 2010-an. Penulis pada tahun tersebut sedang terlibat
sebagai tim ahli dalam penyusunan draft naskah akademik dan Rancangan Peraturan
Daerah (Raperda) Pengelolaan Zakat Kabupaten Bekasi, yang kini dikenal dengan Perda No. 2 Tahun 2011 Tentang
Pengelolaan Zakat. Penulis mendapat informasi tentang proses pembahasan Raperda
pariwisata tersebut cukup alot sehingga Raperda urung disahkan dan diundangkan.
Nasib Raperda ini berlanjut di tahun 2015, aspirasi masyarakat cukup aktif
mengkritisi Perda ini. Akhirnya Perda diketuk palu oleh DPRD.
Penolakan
masyarakat terkait pengaturan tempat hiburan malam, seperti karaoke, solus
per aqua (spa), diskotik, panti pijat, cafe, dll -selanjutnya dalam tulisan
ini disebut ‘THM’- dalam Raperda. THM diatur dalam Perda dikhawatirkan akan
munculnya kemaksiatan/perbuatan mesum/tuna susila yang merajalela. Penolakan
muncul dalam masa pembahasan pansus, artinya proses pembentukan Perda sudah
hampir pada tahap akhir. Tulisan ini mengkaji proses legislasi Perda yang baik
dan dapat diterima masyarakat sehingga ada kepastian hukum bagi pemerintah
daerah/stakeholders dan tidak ada kekosongan hukum. Kajian difokuskan
pada Perda Pariwisata Kabupaten Bekasi.
Proses
Legislasi Sebuah Peraturan Daerah
Legislasi
adalah suatu proses pembuatan hukum dalam rangka melahirkan hukum positif
(dalam arti hukum perundang-undangan/peraturan perundang-undangan). Legislasi
ini dimulai dari tahap perencanaan pembuatan hukum, penyusunan, formulasi,
pembahasan, pengesahan, pengundangan, hingga sosialisasi produk hukum (Anis
Ibrahim, 2008). Dalam Black’s Law Dictionary (Black: 1978, 809-810), legislasi
diartikan dengan: pertama, kekuasaan untuk membuat undang-undang; kedua,
tindakan legislatif; ketiga, penyusunan dan pemberlakuan undang-undang; keempat,
pembuatan hukum melalui undang-undang, berbeda dengan hukum yang dibuat dan
ditetapkan oleh pengadilan; kelima, perumusan aturan untuk masa depan.
Hukum ditetapkan oleh badan legislatif.
Ada lima
tahap proses penyusuna sebuah peraturan daerah, yang meliputi perencanaan,
penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. Tahap perencanaan
perupakan proses, pembuatan atau cara merencanakan peraturan
perundang-undangan. Merencanakan adalah kegiatan untuk membuat konsep merancang
peraturan daerah yang akan dibuat. Penyusunan dimulai dari pembuatan naskah
akademik, landasan filsosofis, landasan yuridis, landasan sosiologis,
substansi, dan penutup (Salim: 2013).
Landasan
filosofis, sosiologis, dan yuridis penyusunan peraturan daerah diatur dalam
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan. Landasan filosofis bertujuan dalam rangka terjaminnya
perlindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia yang meliputi
perlindungan preventif maupun represif supaya terwujudnya kesejahteraan
masyarakat. Landasan sosiologis merupakan pertimbangan yang menggambarkan bahwa
peraturan daerah dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai
aspek. Landasan ini merupakan fakta empiris mengenai perkembangan dan kebutuhan
masyarakat.
Landasan
yuridis merupakan alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk
mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan
mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan
dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Landasan
ini menjawab persoalan hukum substansi yang muncul dikarenakan: pertama,
peraturan yang sudah ketinggalan; kedua, peraturan yang tidak harmonis
atau tumpang tindih; ketiga, jenis peraturan yang lebih rendah dari
undang-undang sehingga daya berlakunya lemah; keempat, peraturan sudah
ada tetapi tidak memadai; atau kelima, peraturan memang sama sekali
belum ada (Salim: 2013, 39-40).
Pembuatan
peraturan daerah harus memperhatikan asas-asas baku. Di dalam Undang-Undang
Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dikenal
dua asas yang meliputi: asas pertama, asas pembentukan peraturan
perundang-undangan yang baik; dan asas kedua, asas yang berkaitan
dengan materi muatan peraturan perundang-undangan. Asas pertama sebagaimana
diatur dalam Pasal 5 meliputi: kejelasan tujuan; kelembagaan atau pejabat
pembentuk yang tepat; kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; dapat
dilaksanakan; kedayagunaan dan kehasilgunaan; kejelasan rumusan; dan
keterbukaan. Sedangkan Pasal 6 mengatur asas kedua yang meliputi: pengayoman;
kemanusiaan; kebangsaan; kekeluargaan; kenusantaraan; bhinneka tunggal ika;
keadilan; kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; ketertiban dan
kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
Selanjutnya pembuatan peraturan daerah harus
memperhatikan hierarki baik vertikal (Peraturan yang lebih tinggi) maupun
hierarki horizontal (Peraturan yang sejajar). Penulis tertarik menggunakan teori
berjenjang (stufen theory) dari Hans Kelsen dalam pemberlakuan hukum ketatanegaraan
Indonesia. Teori tersebut merupakan teori berjenjang yang mengandung ajaran-ajaran
sebagai yang dapat diringkas sebagai berikut:
- Dasar berlakunya dan legalitas suatu norma terletak pada norma yang yang ada di atasnya (dari bawah ke atas);
- Suatu norma yang menjadi dasar berlakunya dan legalitas norma yang ada di bawahnya (dari atas ke bawah);
- Secara acak, diambil dua norma saja, bisa dari bawah bisa dari atas atau dari atas ke bawah seperti pada uraian pada huruf a dan b di atas (Bachsan Mustafa: 2000).
Dalam
praktik di Indonesia, stufen theory dapat digambarkan sebagai berikut:
Grafik1: Stufen Theory
(Pasal 7 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011)
Teori
berjenjang ini kemudian menimbulkan asas hukum lex superior derogate legi inferior,
yakni hukum yang tinggi tingkatannya mengesampingkan peraturan
perundang-undangan yang lebih rendah. Stufen theory dikembangkan lebih lanjut
oleh Hans Nawiasky. Berdasarkan teori ini, maka peraturan perundang-undangan yang
berada di bawah, jika bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang ada
di atasnya, ia dapat dibatalkan demi hukum.
Sebuah produk
berupa peraturan daerah haruslah melewati proses kajian berupa naskah akademik.
Fungsi naskah akademik mengarahkan ruang lingkup materi muatan rancangan
peraturan daerah (raperda) yang akan dibentuk. Sedangkan fungsi materi muatan
peraturan daerah, yaitu: pertama, harus memberikan perlindungan untuk
menciptakan ketenteraman masyarakat; kedua, harus mencerminkan
perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat
setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional; ketiga, harus
mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang majemuk dengan tetap menjaga
NKRI; keempat, harus mencerminkan musyawarah untuk mupakat dalam setiap
pengambilan keputusan; kelima, memperhatikan kepentingan seluruh wilayah
Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah
merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan
Undang-Undang Dasar 1945; keenam, memperhatikan keragaman penduduk,
agama, suku, dan golongan, kondisi khusus daerah serta budaya dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara; ketujuh, mencerminkan keadilan
secara proporsional bagi setiap warga negara; dan kedelapan, tidak boleh
memuat hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, agama, suku,
ras, golongan, gender, atau status sosial. (Penjelasan Pasal 6 UUNo. 12 Tahun
2011). Penyusunan naskah akademik sebagai tahap awal di dalam penyusunan
legislasi, sedangkan penyusunan materi peraturan perundang-undangan merupakan
tahap kedua, yaitu tahap penyusunan peraturan daerah.
Sebagai gambaran
tahap penyusunan sebuah peraturan daerah adalah sebagai berikut:
Gambar
1: Tahap Penyusunan Peraturan Daerah (sumber: diolah dari Kajian Taqnin
al-Ahkam PPS S3 Hukum Islam UIN Sunan Gunung Djati Bandung)
Selanjutnya
untuk menghasilkan peraturan daerah yang baik, maka perlu upaya menyerap
aspirasi rakyat sebagaimana digambarkan dalam tabel berikut:
Gambar 2: Model
Partisipasi Rakyat (sumber: diolah dari Kajian
Taqnin al-Ahkam PPS S3 Hukum
Islam UIN Sunan Gunung Djati Bandung)
Penulis
kemukakan matrik tahap pembahasan sebuah peraturan daerah sebagai berikut:
Gambar 3: Matrik
Tahap Pembahsan (sumber: diolah dari Kajian
Taqnin al-Ahkam PPS S3 Hukum
Islam UIN Sunan Gunung Djati Bandung
Asepek
Penyebab Perda Menjadi Bermasalah
Sebuah produk Perda dimungkinkan akan menjadi perda yang
bermasalah. Ada 3 aspek yang menjadi permasalahan: pertama, Aspek hukum;
kedua, aspek ekonomi; dan ketiga, aspek sosial politik. Pada
aspek hukum perda menjadi bermasalah ketika perda melanggar kaidah
pembentukannya, melanggar peraturan yang lebih tinggi; adanya disharmoni antara
perda versus SK Kepala Daerah. Pada aspek ekonomi, perda menjadi bermasalah
karena monopoli/diskriminatif; pajak ganda; retribusi yang tidak memberi
manfaat langsung/paksaan; dan menghambat arus keluar masuk barang. Sedangkan
aspek sosial politik, perda menjadi bermasalah karena perda tidak aspiratif;
tidak sesuai kondisi riil masyarakat; sarat konflik antara eksekutif versus
legislatif; dan refresif, duplikatif dan manipulatif. Sebagai gambaran maka
dapat dirangkum dalam gambar berikut:
Gambar 4: Produk peraturan bermasalah
Sebagaimana dalam uraian di atas bahwa proses pembuatan Perda diatur
di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Penulis berasumsi bahwa sebuah
Perda ditolak masyarakat karena dimungkinkan ada proses yang tidak sesuai
aturan. Ketidaksesuaian proses tersebut dapat muncul pada: pertama,
apakah ada perencanaan, dilakukan riset, sehingga tersusun draft naskah akademik;
kedua, perencanaan/penyusunan, legislatif/eksekutif, sehingga tersusun
Raperda; ketiga, pembahasan, rapat-rapat, sehingga menghasilkan Raperda
hasil perubahan; keempat, penetapan/pengesahan, yang dilakukan kepala
daerah, sehingga terbentuklah Perda; kelima, pengundangan/sosialisasi,
sekda/berita daerah, selanjutnya dilakukan implementasi perda.
Urgensi
Pengaturan THM dalam Perda Pariwisata
Hal yang mendasar dalam penolakan masyarakat/ormas terhadap Raperda
Pariwisata adalah terkait pasal yang mengatur THM. Kekhawatiran masyarakat/ormas
adalah akan munculnya kemaksiatan/perbuatan mesum/tuna susila. Secara hirarkies
horisontal Kabupaten Bekasi memiliki Perda yang melarang perbuatan tuna susila berdasarkan
pada Perda Nomor 17/Hk-Pd/Tb.013.1/VIII/1984 Tentang Larangan Perbuatan Tuna
Susila sebagaimana diubah untuk keempat kalinya dengan Peraturan Daerah Nomor 10
tahun 2002. Pemerintah Kabupaten Bekasi melakukan upaya mencegah dan
menanggulangi prostitusi dengan menjerat pelaku prostitusi dengan sanksi pidana
pelanggaran sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat ayat (1) “Barang siapa
melanggar ketentuan Pasal 2 Peraturan Daerah ini diancam dengan pidana kurungan
selama-lamanya 3 (tiga) bulan atau denda sebanyak-banyaknya Rp.5.000.000,-
(Lima Juta Rupiah). Ayat (2) Tindak Pidana sebagaimana dimaksud ayat (1) Pasal
ini adalah pelanggaran, kecuali ditentukan lain oleh Peraturan perundang-undangan.
Perda ini mengatur tentang larangan perbuatan tuna susila di Kabupaten Bekasi.
Kekhawatiran munculnya perbuatan mesum di THM dapat ditanggulangi oleh Perda
ini. Tingal bagaimana stakeholders/penegak hukum (Satuan Polisi Pamong
Praja: Satpol PP) mengimplementasikannya.
Dengan adanya Perda Larangan Perbuatan Tuna
Susila di Kabupaten Bekasi, pengaturan THM di dalam Perda Pariwisata urgen diatur
untuk kepastian hukum dan tidak terjadi kekosongan hukum. THM yang sudah
berjalan seperti karaoke, solus per aqua (spa), diskotik, panti pijat,
cafe, dll bila tidak diatur di dalam Perda, maka harus ditutup demi hukum.
Ketika THM tidak diatur, maka akan memunculkan permasalahan yang lain. Kondisi mafsadat
antara ‘THM diatur’ dengan ‘THM tidak diatur’ muncul. Dari dua kondisi mafsadat
tersebut mana yang lebih besar dan mana yang lebih ringan. Dalam kaidah
fiqhiyyah: “idha ta‘aradha
mafsadatani ru‘iya a‘dhamuhuma; dhararan bi irtikabi;
akhaffihima;” (bila kondisi dua mafsadat bertentangan, maka kesampingkan mafsadat
yang besar dengan mengambil mafsadat yang lebih ringan). Bila
bertentangan (tazahum)
kemaslahatan maka berlaku kaidah: “Jika dalam suatu
masalah bertabrakan antara manfaat satu dengan yang lainnya maka didahulukan
dan diambil maslahat yang paling besar/tinggi.”
Selanjutnya hukum Islam sebagai sub sistem hukum nasional dapat menggunakan
kaidah: "Agama ini dibangun untuk kebaikan dan
maslahat dalam penetapan syariatnya dan untuk menolak kerusakan." Sedangkan
Imam/Pemerintah daerah membuat Perda bertujuan untuk terwujudnya kemaslahatan
sesuai kaidah: “Tindakan imam terhadap rakyatnya harus dikaitkan dengan
kemaslahatan.”
Kesimpulan
Berdasarkan
uraian di atas dapat disimpulkan bahwa, Raperda pariwisata Kabupaten Bekasi dianggap
bersesuaian dengan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan dan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang
Pemerintah Daerah karena pariwisata kewenangan yang dapat diatur oleh
Pemerintah daerah. Berdasarkan teori berjenjang (stufen theory), maka
perda yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lebih tinggi dapat
dibatalkan. Secara hirarkies vertikal tidak ada pertentangan, begitupun secara
hirarkies horisontal (dengan Perda Larangan Perbuatan Tuna Susila) bahkan bisa
saling bersinergi. Adanya penolakan masyarakat/ormas terkait THM dalam Perda
diduga karena proses legislasi yang diatur di dalam Undang-Undang No. 12 Tahun
2011 tidak dijalankan.
Untuk
itu dalam pembentukan Perda Pariwisata di Kabupaten Bekasi seharusnya mendengar
peran serta masyarakat mulai dari proses drafting naskah akademik dan
raperda sehingga menghasilkan perda yang baik untuk tercipatanya kepastian
hukum dan terhindar dari kekosongan hukum. Dalam konteks hukum Islam tujuan
pembentukan Perda Pariwisata adalah terwujudnya kemaslahatan dan terhindarnya
kemafsadatan. Bila dua mafsadat bertentangan, maka ambillah kebijakan
yang mafsadat lebih ringan. Bila dua maslahat bertentangan, maka
ambillah kebijakan yang mengandung maslahat lebih tinggi. Akhirnya
tujuan Pemerintah Daerah Kabupaten membentuk Perda Pariwisata adalah untuk
terwujudnya kemaslahatan. Tinggal bagaimana perda diimplementasikan dan
dijalankan untuk tujuan kemaslahatan tersebut. Upaya ini sesuai dengan visi
Kabupaten Bekasi yakni “Masyarakat Agamis yang Unggul Dalam Bidang
Industri, Perdagangan, Pertanian dan Pariwisata” sehingga menjadi
kabupaten Bersinar (Bersih, Sehat, Inovatif, Aman, dan Religius).
Tidak ada komentar: